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国务院关于加强地方政府性债务管  理的意见
作者:admin 2017-05-23 14:06

 

 

国务院关 于加强地方政府性债务管理的意见

 国发〔2014〕43号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  为加强地方政府性债务管理,促进 国民经济持续健康发展,根据党的十八大、十八届三中全会精神,现提出以下意见:

  一、总体要求

  (一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发 展观为 指导,全面贯彻落实党 的十八大、十八届三中全会精神,按照党中央、国务院决策 部署,建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥 地方政府规范举债的积极作用,切实防 范化解财政金融风险,促进国民经济持续健 康发展。

  (二)基本原则。

  疏堵结合。修明渠、堵暗道,赋 予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举 债融资机制。同时,坚决制止地方政 府违法违规 举债。

  分清责任。明确政府 和企业的责任,政府 债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切 实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的,按约定规则依法承担 相关责任。

  规范管理。对地方政府债务实行规模控制,严格限定政府举债程序和 资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口 径预算管理,实现“借、用、还”相统一。

  防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性 风 险的底线,切实防范和化解 财政金融风险。

  稳步推进。加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。在规范管理的同时,要妥善处理存 量债务,确保在建项目有序推进。

  二、加快建立规范的地方 政府举债融资机 制

  (一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准,省、自治区、直辖市 政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

  (二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没 有收益的公益性事业发 展确需政府举借一般 债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的 公益性事业发展确需政府举借 专 项债务的,由地方政府通过发 行 专项 债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

  (三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设 施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过 特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开 的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承  担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

  (四)加强 政府或有债务监管。剥离融资平 台公司政府融资 职能,融资平台公司不得 新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依 法担保的范围内,并根 据担 保 合同依法承担相关责任。地方政府要 加 强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工 作。

  三、对地方政府债务实行 规模控制和预算管理

  (一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模 纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常 委会批准,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会 批准的地方政 府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

  (二)严格限定地方政府举债程序和 资金用途。地方政府 在国务院批准的分地区 限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业 单位等举借债 务。地方政 府举借债务要遵循 市场化原则。建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。地 方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性 支出。

  (三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务 收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目 中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收 支纳入部门和单位预算管理。或有债务 确需地方政府 或其 部门、单位依法承担偿债责任 的,偿债资金要纳入相应预算管理。

  四、控制和化 解地方政府性债务风险

  (一)建立地方 政府性债务风险预警机制。财政 部根据各地区一般 债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地 区进行风险预警。列入风险预警 范围的债 务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对 较低的地区,要合 理 控制债 务 余额的规模和增长速度。

  (二)建立债务风 险应急处置机制。要硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其 举借的债务负有偿还责任, 中央政府实行不救助原则。各级 政府要制定应急处置预案, 建立责任追究机制。地方政府出现偿债困 难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务 风险应急处置预案和责任追究机制, 切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

  (三)严肃财经纪律。 建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚 机制,加大对地方政府性 债务管理的监督检查力度。地方政 府及其所 属部 门不得在 预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益 性事业发展名义举借债务用于经常性支出 或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或 改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任 何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得 违规干预金融机构等正常经营活动,不 得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规 范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地 及融资行为。

  五、完善配套制度

  (一)完善债务报告和公开 制度。完善地方 政府性 债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合 财务报告制度,全 面 反映政府的 资产负债情况。 对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造 等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会 公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。

  (二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实,各省、自治区、直 辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核,纠正不正确的政绩 导向。对脱 离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃 废债务等行为,要追究相关责任人责任。

  (三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资, 不得要求地方政府违法违规提供担保。金 融机构等购 买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府或有债 务举借主体的企业 法人等提供融资要严格规 范信 贷管理,切实加强风险识别和风险 管理。金融机 构等违法违规 提供政府性融资的,应自行承担相应 损失,并按照商业银 行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责 任。

  六、妥善处理存量债务和在建项目后 续融资

  (一)抓紧 将存量债务纳 入预算管理。以2013年政府 性债务审计 结果 为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债务人共同协商确认,对地 方政府性债务 存量进行甄别。对地方政府及其部 门举借的债务,相 应纳入一般债务和专项债务。对 企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还 的债务,相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量 债务逐级汇总上报国务院批准后,分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权 债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范 管理。

  (二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可 申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。

  (三)妥善偿还存量债 务。处置到期存量债务要 遵 循市 场规则,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入 不 足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资 产、加强经营管理、 加大改革力度等措施,提高 项目盈利 能力,增强偿债能力。地方政府 应指导 和督促有关债务 举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债 责任,必要时可以 处置政府资产偿还 债务。对确需地方政府 履 行担保或救助责任的债务,地方政府要切 实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带 责任人 要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原 有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废 债务。对确已形成损失的存量债务,债权人应按照商业 化原则承担相应责任和 损失。

  (四)确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目 续建和收尾。对  使用债务资金的在建项目, 原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷 款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资 金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

  七、加强组织领导

  各地区、各部门要高度重视,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加 强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的 责任,结合实际制定具体方案,政府主要负责人要作为第一责任 人,认真抓好政 策落实。要建立地方政府性债务协调机制,统筹加强地方政 府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门,要完善债务管 理制度,充实 债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审 批,从严审 批债务风险较高地区的新开工项目;金 融 监管部门 要加强监管、正确引导,制止金融机构等违法违规提供融资;审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进完善债务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责,加强协调配合,全面做好加强 地方政府 性债务管理 各项 工作,确保政策贯彻 落实到位。
  国务院

  2014年9月21日
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